La riforma dei servizi pubblici locali: Proposta di una soluzione per tutelare gli interessi delle comunità locali, tutelare le volontà del legislatore e favorire una gestione fiscalmente efficiente.

A cura di Marco Arcari Docente universitario www.uniese.it

A seguito della pubblicazione nella gazzetta ufficiale del regolamento di attuazione dell'articolo 23 bis del decreto legge 112 / 2008 in materia di servizi pubblici locali un nuovo impulso alla cosiddetta " privatizzazione dei pubblici servizi" ha preso corpo.

La vicenda è ormai annosa, ne abbiamo già scritto in diverse occasioni [Family Office, marzo 2008, www.finanzastraordinaria.it, 2009]. In realtà il procedimento aveva avuto una prima evidenza legislativa tramite il decreto Lanzillotta per poi proseguire per numerosi anni fino ad oggi.

Questo articolo vuole suggerire una soluzione tecnica, tralasciando in quest'occasione, per lo meno parzialmente, il nostro intento divulgativo. Per tale motivo non si riportano i motivi che hanno condotto ad una legislazione specifica in tema di servizi pubblici locali ma ci soffermeremo solo sulla possibile soluzione, che abbia il pregio di contemperare numerose esigenze spesso in contrasto tra loro.

Cosa proponiamo:

La costituzione di un veicolo secondo le disposizioni della direttiva Presidente Banca d'Italia sulle SGR capitale ridotto, provvedimento del 18/7/2001, in cui gli enti pubblici territoriali abbiano la maggioranza del 51% e con una quota di minoranza (minimo 40%, per legge) posseduta da un privato operatore ed in ogni caso con la possibilità di far partecipare i cittadini stessi nel capitale dell'iniziativa per una quota minoritaria.

I benefici del modello:

• capitale minimo (solo 100.000 euro richiesti per il capitale sociale della SGR)
• costi ridotti
• camera di compensazione naturale di tutti gli interessi, anche politici
• fiscalità molto privilegiata
• possibilità di compartecipazione per i cittadini
• controllo al di sopra di ogni sospetto (Banca d'Italia)

Svantaggi

A discapito del plurale utilizzato nell'intestazione c’è solo un limite, più che svantaggio, di questa costruzione societaria ed è l'ammontare massimo di risorse che la società potrà gestire, non superiore ai € 25 milioni. Tale limite potrà precludere alle grandi città l'utilizzo di tale modello ma ben si adatta a tutte le medie città e ai consorzi di piccole città che spesso gestiscono i servizi oggetto di regolamentazioni della legge di cui si sta discutendo.

Oggi la soluzione più conveniente e meno traumatica possibile c'è ed è disponibile. Tale soluzione non obbliga a disperdere il patrimonio degli enti locali maturato in alcuni casi con anni di onorato servizio pubblico locale.

Anche i partiti politici più ostili a tale processo di “privatizzazione” delle municipalizzate potranno trovare in questa soluzione il giusto recepimento delle loro istanze. 

La privatizzazione delle municipalizzate o comunque il processo di compartecipazione dei privati nell’erogazione di servizi “pubblici” alla comunità locale è un lungo percorso, frammentato da ostacoli, cambi di corsia, inseguimenti rocamboleschi da parte della Comunità Europea nei confronti dell’Italia che ha visto prevalere per ora l’astuzia degli sfuggenti italiani.

A titolo solo di brevissimo richiamo non esaustivo ecco alcuni recenti provvedimenti sul tema:

DL 112/2008 convertito in legge 133/2008 modificata dal decreto 18/09/2010 (Ronchi, prevalentemente sull'acqua ma interpretabile per estensione). Ronchi salva -infrazioni, DL 1354/2009 convertito in L.166/2009 con l'evidenza pubblica della trattativa di affidamento dei servizi. Più recentemente: D.L. 78 del 2010 convertito in legge 122 del 2010 con i relativi regolamenti attuativi.

A nostro giudizio l'argomento in questione, pur tornato alla ribalta , non si può dire sia d'attualità per due motivi: 

• è l'ennesima rielaborazione di previsioni legislative antecedenti 
• soprattutto è stato prorogato nuovamente il termine con la manovra estiva 2010 (DL 72/2010)

si passa quindi dal 31/12/2010 al 31/12/2011 come termine per mettere in liquidazione le società che producono servizi pubblici di proprietà degli enti pubblici territoriali (" municipalizzate") e comunque la disposizione forza la dismissione delle quote o azioni.

La convinzione è che non sia l’ultimo dei rinvii ma ciò non toglie che il processo di" privatizzazione" dei servizi pubblici locali sia ormai avviato e difficilmente tale processo si potrà arrestare, pena anche sanzioni severe dell’Unione Europea.

Con l'approvazione dei regolamenti previsti dall'articolo 23 bis DL 112/2008 le informazioni cominciano ad essere più chiare e si prestano a questo nostro approfondimento-proposta (vedi sopra).

Incominciamo col citare i settori che sono esclusi dal presente Regolamento:

• distribuzione gas naturale
• distribuzione energia elettrica 
• trasporto ferroviario regionale 
• farmacie comunali

In sostanza con questo Regolamento il grosso delle attività pubbliche locali viene fatto fuoriuscire dalla soggezione alla presente norma, tali previsioni erano del tutto assenti nella precedente formulazione.

All'articolo 2, misura in tema di liberalizzazione viene nuovamente sottolineato come l'affidamento diretto di un servizio (ndr: ad ente pubblico territoriale o sue controllate) sia un fatto eccezionale. Questo conferma l’impostazione di base dell’impianto normativo.

Il conferimento della gestione viene ordinariamente assegnata a:

• imprenditori di società individuate con gare pubbliche 
• società a partecipazione mista pubblico-privata con selezione del socio con " gara" pubblica (tale socio dovrà avere compiti operativi e una partecipazione non inferiore al 40%)

Per assegnare "direttamente" il servizio pubblico senza gara sarà necessario spiegare i motivi dell'impossibilità di percorrere le due strade precedentemente individuate. La presente norma cerca di dissuadere la presenza del cd. Partner finanziario non operativo, probabilmente perché il partner operativo è visto come lo strumento necessario per migliorare la gestione attuale del servizio pubblico.

All'articolo 4 si specificano i limiti dimensionali rilevanti e alcune norme specifiche per il settore idrico, per quel che ci interessa:

• servizio a " gara" superiore ai € 200.000 annui
• 80% degli utili reinvestiti nel servizio

Dunque la soglia delle gare è prevista anche in presenza di importi assai modesti, questo per confermare la volontà di ricomprendere quasi tutti gli operatori del settore. Per chiudere questa nostra breve trattazione del problema alcuni aspetti secondari ma rilevanti:

Vi sono dei limiti per la società in "house" (quelle gestite dai “comuni” direttamente) per le assunzioni, per l’acquisto dei beni e altre previsioni vincolanti di pubblicità dell’operato che mirano a non rendere conveniente questa forma di esercizio dell’attività dei servizi pubblici locali

Articolo 8, distinzione tra le funzioni di regolazione e funzione di gestione

• In quest'articolo si cerca di erigere una barriera insormontabile tra chi ha funzione di responsabilità nell'ente territoriale locale e chi dovrà gestire la "ex municipalizzata". il controllo si estenderà fino a coniuge, parenti e affini fino al 4° grado.

Spostando ora la nostra attenzione sugli aspetti economici emerge un quadro interessante, a nostro giudizio frutto di ardito progetto ma difficilmente accettabile dagli operatori privati. Integrando quanto previsto all'articolo 3 punto 4 comma c) in ordine alla modalità di liquidazione del socio privato alla cessazione della gestione emerge la ratio del provvedimento, sebbene non esplicitamente enunciata. Il rendimento dovrà essere capitalizzato e il privato vedrà la parte preponderante della propria remunerazione " all'uscita" dall'affidamento e non nel durante. Si sposterebbe il cash flow al termine del periodo. Così facendo si dovrebbe innestare una logica di selezione operatori " robusti finanziariamente" e non massimamente efficienti, forse creando un vulnus nella coerenza della ratio della nuova norma.

Nello specifico tale remunerazione dovrà trovare origine nella previsione che il valore che il gestore precedente dovrà percepire alla fine del servizio di gestione (in sostanza quando scadrà la sua concessione vinta nel bando di gara precedente) sarà pari al “valore contabile originario non ancora ammortizzato”. Non avendo però fissato nelle disposizioni normative l'ammontare dell'ammortamento annuo è facile prevedere l'utilizzo scriteriato di percentuali d'ammortamento da prefisso telefonico, del tutto scollegate dalla funzione e informazione economica garantita dal codice civile, con tutte le problematiche del caso.

Il risultato più probabile dell’insieme di queste previsioni sarà quindi una sostanziale indifferenza all’efficienza nella conduzione ordinaria dell’attività operativa. Tanto gli utili dovranno essere in massima parte reinvestiti, ma una grandissima attenzione alla massimizzazione della differenza tra quanto investito e quanto ammortizzato, vera fonte di profitto per l’operatore con in più un simpatico effetto secondario per quest’ultimo. L’ammontare contabile dei beni al netto dell’ammortamento tenuto artificiosamente alto rappresenterà anche una efficace barriera all’ingresso per l’eventuale tentativo di un nuovo entrante interessato al bando successivo. In sostanza il rischio serio è che in mancanza di previsioni specifiche rispetto ai punti sopra evidenziati, in un brevissimo ciclo di bandi nessuno riuscirebbe a subentrare al “dominus” precedente.

Come si suol dire il diavolo fa le pentole ma non i coperchi…

Marco Arcari 31 Marzo 2011

Business hour under 35 per la tua impresa

Camera di Commercio di Milano inaugura il primo appuntamento di un ciclo dedicato al network di impresa. 40 under 35 portatori di altrettanti progetti di start up, selezionati tra oltre un centinaio, si sono incontrati nella sede di Palazzo Giureconsulti sotto l’ombra delle guglie del Duomo. Incontri di 3 minuti ciascuno nello stile one to one che permettono di fare business e fare network scoprendo punti di contatto e possibili collaborazioni tra startupper, mettendosi anche alla prova. Condensare in tempi stretti la propria idea, condividerla per scoprire anche ulteriori potenzialità e criticità all’insegna del confronto: un primo passo per capire ulteriori sviluppi, punti di forza, punti di debolezza. E anche un primo step per abituarsi all’appuntamento dell’elevator pitch incontrando potenziali investitori. Il nuovo modo di reagire alla crisi guardando avanti e facendo rete, come sottolineato da Umberto Bellini, Presidente di Formaper, rappresenta un’importante risorsa. Ne sono prova i numerosi progetti pervenuti, segno che l’animo imprenditoriale non si sopisce né si ferma davanti agli ostacoli, anzi, ne rimuove uno importante: la paura di condividere le idee.

TB FinanzaStraordinaria 18/10/2011

Il contratto di disponibilità: soluzione per gli enti pubblici locali al fine di fuoriuscire dalla tenaglia del patto di stabilità e dalla vendita forzata delle società a partecipazione pubblica (“municipalizzate”)

Gli Enti pubblici stanno affrontando in questi mesi tutte le complesse conseguenze previste dalla riforma normativa sulle società partecipate municipali.

Per i piccoli comuni non si vedono altre prospettive che cedere le proprie "municipalizzate". Ma a chi? Primo quesito. E a quali condizioni? Secondo quesito.

La normativa in realtà fa esplicito riferimento alla possibilità di far partecipare un operatore industriale del settore con almeno il 40% di partecipazione con la gestione operativa completamente appannaggio del privato. In tal caso, osserviamo maliziosamente, dove sarebbe il vantaggio nel mantenere la restante quota? Abbiamo già osservato in diversi articoli quanto sia irta di ostacoli la via delle privatizzazioni municipalizzate. Senza soffermarci sugli insuccessi passati vogliamo con quest’articolo cercare un "cortocircuito" nell’ipertrofica legislazione vigente e cercare di fornire una possibile soluzione, perlomeno per i piccoli comuni, i quali dovrebbero ormai avere i mesi contati come proprietari di società partecipate.

La preoccupazione maggiore in questi casi è rappresentata dall'impossibilità di esercitare funzioni di "indirizzo" per quel che riguarda il soddisfacimento dei bisogni della propria comunità. La seconda lamentela riguarda l'impossibilità di valorizzare adeguatamente la propria controllata nel momento della cessione obbligatoria del 40% ma soprattutto del controllo operativo della stessa.

La nostra proposta

Con la legge 24 marzo 2012 n. 27 è stato inserito un nuovo contratto pubblico: "il contratto di disponibilità".

Tale contratto permette di trasferire completamente al privato l'onere della costruzione e manutenzione dell'investimento necessario ai fini dell'erogazione del servizio pubblico, lasciando all'ente locale l'indirizzo da estrinsecarsi attraverso bando pubblico. Tralasciamo in questa breve trattazione il riscatto possibile alla fine del periodo contrattuale e concentriamo l'attenzione su un caso concreto, particolarmente esemplificativo. Supponiamo che in un piccolo comune l'illuminazione pubblica sia di competenza di una piccola “municipalizzata”, la quale ormai da anni non riesce più a produrre risultati economici positivi necessari ai fini dell'investimento. Supponiamo che un'illuminata (per coerenza narrativa, ndur) amministrazione comunale possa avere intuito che modificare tutte le “lampadine” dei lampioni pubblici con altre ad elevata efficienza energetica possa far bene all'ambiente e alle casse comunali. La municipalizzata non ha la possibilità di tale investimento (le “lampadine alta efficienza energetica”, in realtà sistemi di illuminazione elettronici, costano circa 6-7 volte le “lampadine” normali).

La normativa sulle partecipate spinge per l'alienazione della municipalizzata. In questo caso, con un bando che concede a società privata, tramite contratto di disponibilità, la gestione dell'illuminazione pubblica, secondo i principi stabiliti dall'ente pubblico che quindi non perderebbe completamente il proprio potere di indirizzo, potrebbe trasformare la “municipalizzata” previamente asset privo di compratore, in uno strumento necessario al subentrante nel servizio con specifica valorizzazione. L'acquisizione del privato, chiaramente finalizzata alla disponibilità di strumento necessario per fornire il servizio di cui al bando sopra evidenziato, permetterebbe al comune di fare "cassa" e non svendere e al privato di poter entrare in un business dai margini stabili sebbene non elevati, con una classica soluzione che gli strateghi del marketing definiscono con win-win.

Tra gli ostacoli da non sottovalutare, la cronica incapacità degli enti pubblici di far fronte ai propri impegni di pagamento che se non rispettati trasformerebbero il contratto di disponibilità in una fonte certa di contenzioso e fallimenti a catena di fornitori non pagati. Ma se il comune vuole valorizzare proficuamente la propria partecipata, anziché svenderla, potrebbe vincolare parte dell'incasso in una fideiussione che dia garanzie al privato di non dover rimpiangere la fiducia data all'ente locale.

Infine la “ciliegina sulla torta” per l’amministratore pubblico, la previsione dell’investimento necessario sarebbe completamente al di fuori del cosiddetto “patto di stabilità”, rientrando nel bilancio solo la previsione di spesa (canone) “spalmata” su più anni.

010912 Marco Arcari Docente Universitario www.uniese.it

Ps: Come sempre, per rimanere coerenti con il nostro stile pro-positivo, in ogni articolo con un’analisi che evidenzi un problema, una proposta per tentare di darne una soluzione.

Piccolo imprenditore indebitato. Fine pena: "mai"

Ora la legge per il sovra indebitamento propone una soluzione.

Il titolo volutamente provocatorio di questo articolo riflette un richiamo al procedimento penale quando esso si conclude con la pena dell'ergastolo, dopo la traduzione in istituto penitenziario ove il gergo prevede tale dizione: fine pena mai, ossia la mancanza di una data precisa per la fine della pena da scontare.

Mutatis mutandis lo stesso si verificava fino a pochi mesi fa per i piccoli imprenditori (o liberi professionisti). In caso avessero fatto scelte scorrette di gestione e avessero accumulato una posizione debitoria consistente, senza avere i requisiti per fallire, tale debito sarebbe stato l'equivalente patrimoniale dell'ergastolo da delitti. Infatti, il piccolo imprenditore deve rispondere delle proprie obbligazioni (i debiti NDR) con tutti propri beni, anche futuri. Spesso il fenomeno si evidenzia con il ben conosciuto pignoramento del quinto dello stipendio, ma riguarda un gran numero di potenziali " ergastolani del debito".

Tutta la vita da debitore, una prospettiva abbastanza agghiacciante.

Ma ecco l'improvviso colpo di coda con il decreto-legge 212 del 2011.in tale norma (e vi anticipiamo subito che non stato tale documento convertito in legge per la parte di cui stiamo scrivendo) apparsa la prima soluzione sul tema.

Una procedura per salvarsi dall'eccesso di debiti, riservata in tal decreto sia a piccoli imprenditori sia alle persone fisiche non imprenditori. Liberarsi dalle sbarre invisibili della prigione debitoria era diventata una possibilit. Peccato che tali sbarre, pur trasparenti siano assai pi resistenti di quelle di metallo che nella metafora del titolo vengono richiamate.

Giungiamo subito all'epilogo: troppi interessi coinvolti e troppi contro interessi vi si oppongono e infatti tale proposta finisce per non esser convertita, dunque un treno che finisce su un binario morto.

Ma il seme gettato con tale norma riesce a rigerminare in una nuova disposizione di legge la 37 del gennaio 2012. Contrariamente all'araba fenice, che rinasce dalle proprie ceneri altrettanto vigorosa, in questo caso la legge rinasce "zoppa", privata di tutta la parte che riguarda le persone fisiche non piccoli imprenditori.

Molto probabilmente la lobby delle banche e delle finanziarie personali ha avuto il suo peso ma visto che il nostro stile di scrittura, come sapranno gli affezionati lettori, pro-positivo concentrandoci sul " bicchiere mezzo pieno".

Ora vi una disciplina per il sovraindebitamento dei piccoli imprenditori come peraltro già esistente in molti paesi esteri.

Negozianti, professionisti, fornai (piccoli per, perchè certi fornai di Milano sicuramente possiedono i requisiti per fallire con fatturati milionari :-) ora potranno liberarsi del fardello debitorio accumulato. Senza voler entrare nella trattazione tecnica della materia si evidenziano per i tre limiti previsti dalla legge fallimentare per non essere fallibili e quindi rientranti nella normativa in analisi.

I requisiti si intendono posseduti congiuntamente:

• Nei tre anni precedenti un attivo patrimoniale non superiore a 500.000 Euro
• Ricavi non superiori nei tre anni precedenti a 200.000 Euro
• Aver un ammontare debiti, anche non scaduti, non superiore a 500.000 Euro

 Se non si superano le soglie sopra evidenziate, sar possibile accedere alla nuova procedura. Solo per fornire una visione sintetica d'insieme della nuova norma, la quale riprende in molte parti concetti della legge fallimentare e nello specifico del concordato preventivo (art. 160 e seguenti l.f.) e ristrutturazione dei debiti (art. 182 bis l.f.), si segnala la presenza di sanzioni penali in caso si tentasse di approfittare delle norme. 

Sarà necessario convincere i debitori ad accettare la proposta di ristrutturazione del debito, anche stralciando parte dello stesso, offrendo comunque qualcosa in pi rispetto ai beni posseduti personalmente e quindi nella disponibilit della procedura. A tal riguardo, essendo l'attivit professionale dello scrivente nel settore della crisi l'impresa, pare utile consigliare l'idea, spesso utilizzata nel concordato per convincere i creditori riottosi, di presentare come gentile "cadeau" /offerta di pace un bene appartenente a familiari o coniuge estraneo alla procedura.

 Spesso funziona come elemento catalizzatore del consenso dei creditori molto meglio di relazioni lunghe e puntigliose. Se perverranno richieste in tal senso, analizzeremo tecnicamente in dettaglio la procedura di indebitamento in un prossimo articolo, avvertendo che giocoforza non sar possibile mantenere l'approccio divulgativo come in questo scritto.

MA Febbraio 2012